為了解決地方政府拖欠企業(yè)賬款問題，今年國務院明確在今年4.4萬億元地方政府專項債券中，安排部分資金消化地方政府拖欠企業(yè)賬款。這一政策已經(jīng)逐步落地。

近期，湖南省人大常委會批準了湖南省2025年省級預算調(diào)整方案。根據(jù)當?shù)毓倜綀蟮溃舜畏桨钢胸斦糠謨膳逻_湖南省新增債務限額1823億元，其中專項債務1465億元，其中用于解決拖欠企業(yè)賬款200億元。這意味著湖南計劃今年發(fā)行200億元新增專項債券，用于專門解決拖欠企業(yè)賬款。而其他部分省市也將有類似安排。

財達證券常務副總經(jīng)理胡恒松告訴第一財經(jīng)，專項債券用于解決拖欠企業(yè)賬款的政策是于2025年兩會期間第一次提出，往年并未有過此類操作。在償還拖欠企業(yè)賬款工作中，專項債資金由財政部劃撥至省級財政廳，省級財政廳再依據(jù)規(guī)劃和需求分配至地方財政局，最后由財政局撥付給符合條件的企業(yè)。需注意，專項債并非清償所有欠款，只有納入前期摸排形成的專門企業(yè)名單內(nèi)的企業(yè)，才能獲得資金支持。

胡恒松表示，去年12月相關(guān)部門梳理摸排各地市、區(qū)縣拖欠企業(yè)賬款的情況。以北部某省為例，此次匯總拖欠賬款的情況以已簽署的合同為準，省內(nèi)11個地市及其下轄區(qū)縣均通過當?shù)刎斦謭笏停⒔?jīng)由省財政廳匯總后反饋給工信部。后由各地財政部門安排發(fā)行后轉(zhuǎn)貸給地市、區(qū)縣地方政府，地市、區(qū)縣地方政府拿到資金后，以合同為基準支付給被拖欠款項的企業(yè)。

專項債首次支持償還拖欠企業(yè)賬款

近些年經(jīng)濟下行壓力較大，部分企業(yè)經(jīng)營困難，其中拖欠賬款加劇了企業(yè)經(jīng)營壓力。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2024年末，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)應收賬款26.06萬億元，比上年末增長8.6%。

目前，中小企業(yè)應收賬款規(guī)模增長、賬期拉長，“連環(huán)欠”現(xiàn)象較為突出。賬款拖欠既有企業(yè)之間拖欠，也有政府拖欠企業(yè)。為了破解這一難題，中國首先加大解決政府拖欠企業(yè)賬款問題。

去年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決拖欠企業(yè)賬款問題的意見》，對推進解決拖欠企業(yè)賬款問題作出系統(tǒng)部署。今年新修訂的《保障中小企業(yè)款項支付條例》，強化了地方政府的責任，加大了治理拖欠企業(yè)賬款的力度。今年3月國務院常務會議審議通過《加快加力清理拖欠企業(yè)賬款行動方案》。

在解決地方政府拖欠企業(yè)賬款眾多舉措中，今年一個新舉措是地方政府發(fā)行專項債券籌資，來償還拖欠企業(yè)賬款。

比如，今年政府工作報告提出，擬安排地方政府專項債券4.4萬億元、比上年增加5000億元，重點用于投資建設(shè)、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業(yè)賬款等。

中央財經(jīng)大學教授溫來成告訴第一財經(jīng)，今年采取專項債來償還拖欠企業(yè)賬款是一個新舉措，一般來說這筆資金都由地方政府使用，未來相應償債責任也在地方，這也是應對當前問題的一個臨時性應急舉措。

從上述湖南預算調(diào)整情況來看，湖南今年發(fā)行用于解決拖欠企業(yè)賬款的200億元新增專項債券均由省級轉(zhuǎn)貸給市縣使用，湖南用于解決拖欠企業(yè)賬款新增專項債占當?shù)匦略鰧ｍ梻傤~比重約14%。

目前全國今年4.4萬億元新增專項債券中，官方尚未明確具體用于解決拖欠企業(yè)賬款的額度。

胡恒松表示，在他與部分地區(qū)財政主管部門的交流中了解到，當?shù)財M用于拖欠企業(yè)賬款的額度大概為17%左右。他預計今年全國化解拖欠企業(yè)賬款的額度總量應該會在15%-20%的范圍內(nèi)。溫來成預估，今年全國新增專項債用于解決拖欠企業(yè)賬款的比重大概在10%以上。

若按前述專家估算最低10%比例估算，今年4.4萬億元新增專項債中或有超4400億元資金用于解決拖欠企業(yè)賬款，當然實際數(shù)據(jù)有待官方披露。

根據(jù)企業(yè)預警通數(shù)據(jù)，截至目前，地方政府共計發(fā)行新增專項債券約16541億元，其中沒有披露具體項目的特殊新增專項債約2509億元，特殊新增專項債占總額比重約15%。

胡恒松表示，專項債解決拖欠企業(yè)賬款有助于推動資金回流至企業(yè)，既能為企業(yè)再投資注入必要資金，又能依托資金注入持續(xù)擴大生產(chǎn)，從多維度激活經(jīng)濟內(nèi)生動力。尤其在當前逆周期調(diào)控背景下，此舉或?qū)⒃谝欢ǔ潭壬蠈_經(jīng)濟下行壓力。

地方償還風險可控

所謂地方政府專項債券，是為有一定收益的公益性項目發(fā)行，以公益性項目對應的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖胱鳛檫€本付息資金來源的政府債券，一般來說，專項債券確實應用于有一定收益的項目，并以項目收益還本付息。此次地方通過發(fā)行專項債來償還拖欠企業(yè)賬款，未來如何償還債券本息？

胡恒松表示，近年來地方財政收入增長乏力，保障基本民生等支出持續(xù)增長，財政收支壓力持續(xù)增大，部分地方無法正常支付企業(yè)賬款。專項債券資金用于償還拖欠企業(yè)賬款，從屬性上來說確實是置換已有債務（還舊債），與置換隱債形式相當。目前并沒有明確的償還來源，實際上還是要靠地方財政償還，也就是“誰家的孩子誰抱”。

他認為，與置換隱性債務的本質(zhì)不同，置換隱性債務是為了降低地方政府融資成本，而償還企業(yè)拖欠款，其主要目的是保證地區(qū)內(nèi)中小企業(yè)的生存及經(jīng)營，進而提高地區(qū)的財政（稅收）收入。此次地方發(fā)行新增專項債券，未來可以由再融資專項債券的方式持續(xù)化解，或是在財政狀況好轉(zhuǎn)后，由地區(qū)財政資金進行償還。

溫來成表示，從最新的規(guī)定來看，未來用于償還拖欠企業(yè)賬款的專項債券本息，必要時甚至可以通過調(diào)入一般公共預算資金等來解決，以防止償債風險。

去年底國務院辦公廳公布的《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（下稱《意見》）明確，對專項債券對應的政府性基金收入和項目專項收入難以償還本息的，允許地方依法分年安排專項債券項目財政補助資金，以及調(diào)度其他項目專項收入、項目單位資金和政府性基金預算收入等償還，確保專項債券實現(xiàn)省內(nèi)各市、縣區(qū)域平衡，省級政府承擔兜底責任，確保法定債務按時足額還本付息，嚴防專項債券償還風險。

胡恒松表示，此次專項債券用于解決地方政府拖欠企業(yè)賬款的影響顯著，意味著專項債券的用途是可以多樣化的，可以不單單局限在政府投資項目上。時間線上來看，從2024年底提出的專項債券用于化解隱性債務、解決存量商品房、土地儲備項目，再到今年政府工作報告提出的解決拖欠款，專項債券的用途導向明顯，即只要是有利于地方政府解決財政問題的方向都是支持的。

上述《意見》明確，實行專項債券投向領(lǐng)域“負面清單”管理，未納入“負面清單”的項目均可申請專項債券資金，這使得專項債投向進一步擴大。《意見》同時明確，專項債券依法不得用于經(jīng)常性支出，嚴禁用于發(fā)放工資、養(yǎng)老金及支付單位運行經(jīng)費、債務利息等。

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