“不是斷臂求生，那是九死一生。”在向第一財經談起十年前那場環保風暴時，臨沂市羅莊區委副書記孫瑋直言不諱。

2015年，山東省臨沂市因空氣污染嚴重，被環保部公開約談，全市鐵腕治污。羅莊區是臨沂的老工業區，也是這輪整改的風暴眼。自2015年以來，僅這一個區就累計關停企業1255家，職工安置、企業債務、財政壓力、產業升級等問題隨之而來。

羅莊區的產業升級轉型在此壓力下被迫完成，“早晚得走這一步，只不過船大難掉頭”。

孫瑋告訴第一財經，經過不懈努力，目前當地遺留問題已經很少，要說最為嚴重的當數紅日化工。

紅日化工是山東老牌化肥生產企業，旗下“艷陽天”牌化肥享有知名度。2016年，主業同為化肥生產的世紀陽光（00509.HK）從俄資手中收購山東紅日阿康化工股份有限公司50.5%的權益，并將公司更名為山東紅日化工股份有限公司，世紀陽光將紅日化工并表。起初，各方都對這宗交易寄予厚望：當地希望新的投資方能夠帶動產業升級，投資方則希望借由“紅日”的品牌和資源積累獲得新的商機。

但在后來的故事中，圍繞“退城入園”、廠房補償等問題，紅日化工和羅莊區政府爭執數年。紅日化工稱按照政府要求拆除了廠房，損失數億元，但政府未按承諾將原地塊變更為商住用地，“退城入園”遙遙無期。羅莊區政府則認為紅日化工拆除廠房并非政府要求，世紀陽光進來瞄準的是房地產而非實業，因企業不配合，相關地塊遲遲無法收儲，職工安置費用也是政府墊付，相關司法程序正在進行中。

爭執的背后，企業與當地政府對相關政策的理解和執行產生了巨大偏差。

失意的世紀陽光

世紀陽光入主紅日化工時，恰逢臨沂環保整頓。

彼時，臨沂市按照行業準入、環保標準、能耗要求，結合城市規劃和產業定位，制定了《中心城區工業企業“退城進園”工作方案》。在距離中心城區較遠的臨港經濟開發區和蘭陵縣設立冶金、建陶、化工等產業園區，對分布集中、嚴重影響區域環境容量的企業，有計劃、分批次實施“退城進園”。計劃3年內搬遷整治企業59家，城區鋼鐵、建陶等產業搬遷產能占比達到60%。

根據第一財經獲得的2015年7月2日印發的《臨沂市人民政府辦公室關于印發臨沂市中心城區工業企業“退城進園”實施方案的通知》（臨政辦發〔2015〕22 號），名單上包含59家企業，分別于2015~2017年退城入園。第一財經聯系了退城入園名單上的一家規模較大的鋼鐵企業，企業坦言目前尚未開工但也正在積極和政府溝通，因此婉拒了深入采訪要求。山東紅日阿康化工股份有限公司（世紀陽光入主之前的公司名稱）在2016年的“退城入園”名單之中，分類為“化工”。

據紅日化工負責人介紹，世紀陽光選擇以承接數億元債務并支付1美元的方式受讓紅日化工控制權，原因是看好紅日化工旗下品牌在山東等地的影響力。根據世紀陽光公告，山東紅日擁有“氯化鉀低溫轉化法”等多項肥料生產專利技術，開創了中國硫酸鉀型復合肥國產化道路，是中國硫酸鉀復合肥技術領先的標志性企業。山東紅日并入世紀陽光后，不僅迅速提升了集團于行業內的市場地位，而且快速實現了集團肥料產能翻一番。上市公司寄希望于紅日化工的品牌效應和渠道優勢可以讓公司業務從東部擴張到全國。

根據紅日化工方面說法，新股東接手后，公司先后投入10余億元資金對紅日化工原有設施設備進行改造升級，至2018年，紅日化工已經扭虧為盈，做到納稅、盈利，雙過千萬，經營狀況良好。2019年上半年，紅日化工進行了廠區拆除騰退。

多年之后，在當地政府的眼中，世紀陽光當年的投資動機可能不止于產業層面的考量，可能還有希望借“退城進園”的機會將紅日化工廠房土地變成商用性質，從而獲取豐厚回報的設想。

孫瑋稱，世紀陽光的目的并非退城入園，而是“退二進三”——政府通過一定的政策和措施，將原本用于工業生產的土地，轉變為商業、服務業等第三產業用地的土地利用方式。

紅日化工的退城入園工作實際推進從2018年開始。

2018年，公司稱將把握山東生產基地“退城入園”機遇，屆時現有土地將轉換為商業用地。2019年，世紀陽光稱正與當地政府合作，重新規劃管控工業區作為生態城市，可能獲得土地增值收益。2019年下半年起，山東紅日場地和設施清空，產生了6.59億港元固定資產減少。公司還公告確認了政府給予的“退城入園”補助1902萬港元，為紅日化工項目的安置補償金撥備8265.6萬港元。

當地政府就紅日化工退城入園問題召開多次會議，聽取相關工作匯報。2019年9月紅日化工向當地政府提交了《關于加快推進“退城入園”相關工作的報告》。同年11月，羅莊區政府在回復中表示，根據相關文件精神，搬遷的危化品生產企業可享受“搬遷改造企業騰退土地，屬工業用地的，可由當地政府收儲或由企業依法報批改變用途后自主開發”的政策。然而，由于紅日化工未列入全省城鎮人口密集區搬遷危險化學品生產企業名單，暫無法享受該政策。

回復還稱，為幫助企業解決困境，羅莊區政府已建議市政府協調省化轉辦，將紅日化工納入名單，并享受相關搬遷改造政策，將公司土地性質變更為商住用地，交由紅日化工自主開發。同時，鑒于該政策在全市尚無先例可循，且土地變性自主開發的相關權限由市級部門負責，建議市政府研究明確具體操作路徑。待市政府研究意見明確后，區政府將就“紅日化工‘退城入園、自主開發’參照魯政辦字〔2019〕144號文件精神執行”一事進行商討，并就土地收益返還支持企業轉型發展、具體土地出讓時間等內容進行明確并簽訂協議。

從該回復可以看出，世紀陽光在公告中所稱的“現有土地將轉換為商業用地……可能獲得土地增值收益”并非毫無依據，但由于未被納入相關政策范圍，工業用地轉為商住用地自主開發的方案存在較大變數。

到2024年半年報中，世紀陽光稱紅日化工廠房根據政府政策要求拆除多年，當地政府多次做出承諾并表示積極推動，但至今沒有取得進展。

紅日化工向第一財經提供了一份他們委托第三方機構作出的評估報告，報告顯示，公司委估資產損失在2019年4月30日的評估值為27.4億元，包含機器設備10.47億元、房屋2.5億元、土地使用權5.25億元等。

卡在哪里

事實上，圍繞“退城入園”，紅日化工與羅莊區政府雙方都曾努力過。

2019年12月9日，甲方臨沂市羅莊區人民政府和乙方山東紅日化工股份有限公司簽署《關于山東紅日化工股份有限公司“退城入園”協議書》，雙方代表蓋章簽字。根據協議書，甲方同意紅日化工“退城入園”項目參照魯政辦字〔2019〕144號文件執行土地開發與供給的相關政策。乙方廠區用地變性后的土地出讓收益除依法上交國家部分外，土地出讓收益撥付給甲方部分全部用于支持乙方企業“退城入園、轉型升級”工作。具體如下：

經依法評估后，依法依規用于乙方廠區土地收儲及停產搬遷的補償；優先用于山東紅日化工股份有限公司職工安置；用于乙方在羅莊區內新建“退城入園”實體產業項目的扶持；用于乙方開發項目所在地的公共基礎設施、教育配套設施建設。

第一財經查閱“144號文件”得知：土地開發與供給政策方面，山東省政府鼓勵相關市對產能退出企業的土地，在依法完成土壤污染調查評估和治理修復達標后進行集中收儲，按照開發需求和規定程序調整規劃用地性質，辦理用地審批和供地手續，土地出讓收益除上繳國家部分外，全部按規定通過預算安排支持企業，優先用于企業職工安置。

2020年4月，羅莊區政府向紅日化工發去《告知書》：“經區政府研究，決定對你公司啟動‘退城入園’土地收儲評估等相關工作，因‘退城入園’所拆除的地上附著物和設備，復原后按土地收儲政策進行評估。”

但土地收儲問題卡在了土壤修復環節，政府要求紅日化工完成土地修復后進行收儲，紅日化工則認為政府此前的推進方案沒有兌現。

孫瑋對紅日化工的說法并不認可，直指紅日化工的相關訴求沒有政策依據。

孫瑋說，臨沂有一家企業老廠址在市政府邊上，不適合搞工業，那個地方就搞了商住服務業，這是最后一個案例。該企業后來投資建成一個規模較大的企業，因此獲得土地自主開發政策。作為對比，紅日化工沒有投資建設，也就沒有更充分的理由進行調規變性。

多位知情人士向第一財經分析，此前全國各地發生幾起工業用地轉商住用地后出現污染的“毒地事件”，或是該類土地轉性審核趨嚴的背景。

也有知情人士指出，紅日化工廠房地塊位于市區，且達千余畝的規模，若全部轉變為商業性質用地，其規模在當地罕見。

孫瑋稱，如果按照10萬元一畝的價格計算，那么1000畝工業用地就是1億元；如果變成商住用地，那么中心城區按照現有方式給他300萬元一畝共30億元，“誰敢去搞利益輸送，而且沒有任何政策依據？”

第一財經從羅莊區方面了解到，已有上級部門收到紅日化工相關投訴舉報材料，羅莊區給予的回復中列舉了紅日化工涉訴、抵押查封等情況，稱企業在職工安置、生態治理、信訪穩定、經銷商違約欠款、虛假宣傳等方面不配合、不作為、不履行、不守法。紅日化工相關訴求與相關政策不符。值得注意的是，在這份給上級的回復中，羅莊區稱紅日化工的情況并不適用于“144號文件”，這和紅日化工的說法截然相反。

“144號文件”涉及企業退城入園后的土地開發政策，被紅日化工反復提及，也是2019年雙方協議書中的核心內容之一。

孫瑋介紹，“144號文件”針對的是鋼鐵、地煉、焦化行業，和紅日化工毫無關系，“我們只是說按照這份文件方式積極去爭取，但是積極去爭取需要做的是什么工作？企業遷移了、退城入園了，把你的土地依法收儲，然后變性，用于開發，用于建設。”羅莊區方面認為，企業沒有依法完成土壤污染調查評估和治理修復，因此無法收儲。

孫瑋同時向第一財經透露，紅日化工所盼望的相關地塊的調規變性其實已經完成，山東省政府已對臨沂市國土空間總體規劃進行批復。

土地雖已變性，但紅日化工能否因此獲利，目前來看變數極大。

2025年2月7日，因債務糾紛，臨沂市羅莊區人民法院做出裁定，拍賣紅日化工名下9宗土地使用權及地上建筑物。據了解，紅日化工旗下數塊土地使用權將于2028年前到期。

十年得失

紅日化工廠址如今還有兩棟辦公樓和幾名留守員工，地塊面臨司法拍賣。在其身后，羅莊區及臨沂市借由環保整治帶動的產業轉型升級已經顯現成效。

10年過去，當地新產業如火如荼，關停企業境況不同：有的注銷，有的離開臨沂，有的改行遷到當地產業園區，有的離開了又回到臨沂。區政府工作人員介紹，企業關停后，土地搬不走，盤活土地后當地又重新招商。

孫瑋介紹，當地從臺州和寧波招來多家裝備制造企業，羅莊區以較低的土地成本和較多的盤活土地招進來不少企業，實現了“騰籠換鳥”。歷經數年環保整治，以鋼鐵、焦化、電解鋁、陶瓷、水泥、鑄造、化工為代表的高耗能行業逐步退出，羅莊區逐漸規劃出以不銹鋼、再生鋁智造為代表的新產業集群，2024年，全區GDP增速和固定資產投資增速均居全市第二。

在臨沂市的環保整治過程中，企業關停所帶來的員工安置、金融風險等問題并不少見，通過十多年的時間，政府協調轉化了絕大部分。孫瑋說，羅莊區的工作獲得了省市領導的認可，獲批綠色低碳高質量發展示范區。

羅莊區政府方面告訴第一財經，當地的企業退城入園工作主要存在“四多一廣”問題：一是銀行抵押查封多。如紅日化工9宗、947畝土地全都被查封抵押，涉訴執行案件達到 198件；江泉集團銀行抵押3919畝、查封3625畝。二是土壤污染面積多。化工、焦化等“6 1”行業疑似污染地塊25宗、14024畝，占比49.4%；紅日化工、久泰化工、盛陽焦化、金星焦電等大型企業均存在土地污染。三是歷史違規用地多。如三德特鋼占地2103畝，合法用地僅有468畝，且企業主導產業不符合省市產業規劃布局，盤活此類用地和產業難度較大。四是城鎮開發邊界外零散地塊多。有4295畝，占比15.1%，僅能用于鄉村振興項目集體建設用地入市項目使用。五是地下采空區分布廣，全區8個街鎮有7個街鎮存在地下采空區和地質災害易發區問題，面積15萬畝。

“我們實施‘一企一策’、依法拍賣、政策倒閉、項目招引等路徑，已盤活各類閑置低效土地1.3萬余畝；對28個關閉搬遷地塊，分批開展土壤污染狀況調查，已完成5個地塊，累計釋放建設用地1100余畝，如江泉集團于2023年12月順利完成破產和解，化解了債務，實現了輕裝上陣，目前正向再生鋁、文旅等產業轉型升級，并逐步盤活查封抵押的土地。對256家關停企業，積極開展走訪調研、座談交流、幫扶指導，2024年激活休眠企業投資51.6億元，撬動民間投資187億元。”

不過，羅莊區政府與紅日化工之間的糾葛尚未結束。

2024年12月，紅日化工因羅莊區政府未按照退城入園協議書履行義務違法為由，向臨沂市人民政府提出行政復議。臨沂市人民政府于今年4月作出決定，認為相關土地評估收儲未能完成是紅日化工方面原因，駁回其行政復議請求。紅日化工提起行政訴訟，相關訴訟正在進行中。紅日化工代理律師則告訴第一財經，這份行政復議決定認可了協議的效力。

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